¿Por qué cambian (o no) las instituciones?. La evolución del régimen de contratación de los docentes de nivel medio en Argentina y Brasil (2003-2015)

Abstract

Con frecuencia sucede que instituciones ineficientes perduran en el tiempo, aun cuando los actores involucrados concuerdan en la importancia de promover determinados cambios. El régimen de contratación de los docentes de educación media constituye un ejemplo al respecto. Existe un consenso en la literatura educativa sobre la conveniencia de contratar a los profesores en base a cargos dentro de un único centro y remunerar el trabajo que realizan fuera del aula, frente a contratarlos exclusivamente en base a las horas cátedra que dictan en su disciplina. Sin embargo, este régimen laboral no siempre es adoptado, incluso cuando se dan condiciones favorables a que esto suceda. Al respecto, entre 2003 y 2015, en Brasil y Argentina existieron gobiernos nacionales políticamente afines con el sindicalismo docente que, en un contexto de relativa bonanza económica, implementaron políticas expansivas en materia educativa y salarial. No obstante, mientras Brasil modificó el régimen de contratación docente a nivel nacional, exigiéndosele a los sistemas educativos subnacionales la reserva de al menos un tercio de la jornada laboral de los profesores para la realización de actividades extra aula, Argentina continuó contratando a sus profesores en base exclusivamente a las horas lectivas. La presente investigación busca comprender por qué, ante contextos económicos favorables, frente a sindicatos docentes fortalecidos y partidos de izquierda de base sindical en el gobierno, se observan resultados distintos en términos de mantenimiento/cambio del régimen de contratación docente. Se argumenta que, bajo estas condiciones de alcance, se generan modificaciones a nivel nacional en el régimen de contratación cuando ello constituya una demanda prioritaria de la confederación sindical docente. Para demostrarlo, se trianguló el método comparado entre casos con el análisis de process tracing intra-caso y se recolectó evidencia a partir de la realización de entrevistas semi-estructuradas a académicos, funcionarios gubernamentales y dirigentes sindicales de ambos países y del análisis de normas nacionales y subnacionales, proyectos de leyes, registros de debates parlamentarios, documentos de producción sindical y gubernamental y prensa escrita. Finalmente, además de rastrear el proceso causal por el cual la existencia de una fuerte demanda sindical pro cambio produjo una modificación en el régimen de contratación docente, alterando aproximaciones deductivas e inductivas en los casos, se identificaron dos factores que condicionaron el lugar prioritario de esta demanda en la confederación sindical brasileña: la regulación subnacional del trabajo docente y el aprendizaje de su dirigencia.